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-> L’article 40 prévoit que le projet de loi de finances est toujours examiné selon la procédure d’urgence qui est celle qui permet de passer directement à la commission mixte paritaire après la première lecture.

La première lecture se faisant entre 55 et 65 jours, cela fait qu’il reste 10 à 15 jours pour le reste pour adopter la loi de finances pour respecter le délai global de 70 jours

-> Le gouvernement peut convoquer la commission mixte paritaire et cette commission qui est la plupart du temps réunie va examiner les articles restant en discussion selon la formule de l’entonnoir et le respect des accords acquis entre l’Assemblée et le Sénat.

Ici il y a deux solutions

La première lecture du projet de loi de finances par l’Assemblée Nationale Cette procédure commence par un dépôt du projet de loi de finances qui doit se faire au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année qui précède l’exécution du budget conformément à l’article 39 de la Constitution.

A partir de là l’assemblée va disposer des 40 jours pour examiner le projet de loi de finances, lorsque le projet de loi de finances est déposé il est transmis à la commission des finances de l’assemblée nationale qui la commission saisie au fond est celle qui est principalement saisie du projet de loi de finances,

le projet de loi de finances est immédiatement renvoyé à l’examen de la commission chargée des finances, il est aussi transmis au commissions saisie pour avis et qui devront se prononcer sur les aspects de la loi de finances relatif à son attribution, relevant de leurs compétences.

Ensuite la loi de finances est soumise à la discussion en séance publique et sur la base des travaux de la commission des finances et des autres commissions. Il y a d’abord la discussion général de la 1ère partie de la loi de finances, puis il y a une discussion article par article de la première partie de la loi de finances avec l’examen des amendements et puis il y a adoption ensuite de la 1ère partie de la loi de finances.

A ce moment là la discussion de la loi de finances s’interrompt et elle laisse place à l’examen de la loi de financement de la sécurité sociale qui va donc s’intercaler entre la première partie et la deuxième partie de la loi de finances, c’est très imbriqué en fait.

Lorsque la loi de financement de la sécurité sociale a été adoptée on passe à la discussion de la deuxième partie de la loi de finances qui va porter cette fois-ci sur les différentes missions avec un ordre un peu particulier, une première phase de discussion générale pour chaque mission et ensuite on a les amendements se rapportant à la mission, enfin on a l’examen des articles non rattachés à la mission et puis enfin on a le vote par l’assemblée nationale de la loi de finances. Cette loi de finances est ensuite transmise au sénat qui doit l’adopter selon la même procédure que celle retenue à l’assemblée nationale.

En ce qui concerne les lois de finances le droit d’amendement est le seul droit des parlementaires, en pratique ce droit est réduit et il porte d’ailleurs sur des masses budgétaires limitées, il convient de distinguer deux types de droits d’amendements, le droit d’amendement des membres du parlement mais aussi le droit d’amendement des membres du gouvernement.

Pour les membres du parlement il est encadré par deux textes essentiellement, l’article 40 de la constitution et l’article 47 de la LOLF, par combinaison de ces deux textes, les parlementaires ne peuvent pas proposer des amendements qui augmentent une charge publique ou qui diminuent les ressources publiques ou qui sont étrangers au domaine de la loi de finances ou qui ne sont pas conformes à la LOLF.

Toutefois l’article 47 de la LOLF a étendu le droit d’amendement des parlementaires en permettant à ce droit de porter sur des crédits à l’intérieur d’une mission, et de faire donc varier à l’intérieur des missions les crédits d’un programme à un autre programme.

Pour le gouvernement on peut dire qu’il dispose d’un droit d’amendement plus large et il repose sur la question de savoir si l’article 47 de la LOLF s’applique aux amendements gouvernementaux, la pratique s’oriente vers une réponse assez nuancée pour plusieurs raisons, d’abord l’article 47 de la LOLF met en oeuvre l’article 40 de la Constitution qui ne vise que les initiatives parlementaires, ensuite le gouvernement va pouvoir modifier par voie d’amendement ce qu’il propose puisqu’il a l’initiative du projet de loi de finances il est normal qu’il puisse le modifier.

Ensuite le gouvernement peut modifier la loi de finances par la procédure des dite des lettres rectificatives qui est une procédure un peu bizarre qui a été utilisée dans les années 1970 et qui permettait par des lettres de modifier des projets de loi tout en ne passant pas par la forme de l’amendement prévue par l’article 44 de la constitution.

(décision du 29 Décembre 1978), aussi le Conseil constitutionnel n’a annulé qu’une seule fois des amendements gouvernementaux qui constituait des cavaliers budgétaires en se fondant expressément sur l’article 42 de l’ordonnance de 1959.

Autre argument, c’est que le principe de séparation des pouvoirs interdit que les instances parlementaires puissent se prononcer sur la recevabilité des amendements gouvernementaux, parce que ça permettrait au Parlement de statuer sur la validité des amendements gouvernementaux

On peut dire que l’article 47 alinéa 3 de la LOLF semble pouvoir s’appliquer aux amendements gouvernementaux puisque TOUS les amendements sont visés. Et puis le Conseil constitutionnel a décidé de plus que l’article 47 prévoit les conditions de recevabilité des amendements présentés par le gouvernement et les membres du Parlement. Donc le conseil constitutionnel a bien prévu, précisé, l’hypothèse dans laquelle l’article 47 s’applique.

On peut considérer qu’il s’applique aux amendements du Gouvernement. (448 DC considérant N°95), en revanche le Gouvernement ne peut pas introduire devant le Senat par voie d’amendement des dispositions entièrement nouvelles puisqu’effectivement cela aboutirait pour le gouvernement a contourner le droit de priorité de l’assemblée nationale en matière de loi de finances qui est prévu par l’article 39 de la Constitution.

Les sénateurs peuvent par voie d’amendement présenter des mesures nouvelles dans la loi de finances, il n’y a pas d’interdiction, décision du 28 décembre 1995 (N°369 DC Considérant N°27) le conseil reconnaît que les sénateurs peuvent introduire des dispositions nouvelles dans la loi de finances.

ils retracent des dépenses qui sont effectuées dans des domaines commerciaux ou des dépenses qui présentent un caractère temporaire.

Ils représentent aussi le cas des ressources affectées à des dépenses particulières.

- En ce qui concerne la loi de finances les comptes spéciaux du trésor sont votés comptes par comptes, donc là encore on va trouver autant de missions qu’il y a de comptes, 12 missions au titre des comptes, donc il y a 12 comptes spéciaux du trésor réparties dans les 4 catégories prévues par la LOLF.

L’article 43 de la LOLF prévoit toutefois que les crédits sont votés par missions et l’unité de vote qu’on appelle la spécialité politique c’est en fait la mission.

Les crédits et la performance sont ainsi examinés et votés par mission et les parlementaires vont pouvoir se prononcer tout simplement sur l’intégralité de la mission et ce dès le premier euro, c’est à dire qu’on fait disparaître la notion de service voté.

Les plafonds d’emploi c’est à dire les dépenses de personnels font l’objet d’un vote unique, les opérations de trésoreries notamment d’emprunt et d’amortissement de la dette sont présentés et votés dans un tableau de financement de l’Etat qui figure dans le dernier article de la première partie de la loi de finances.

Ensuite les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor font l’objet d’un vote successif.

Il y a une tentative dans la LOLF de dépasser le cadre annuel, cette tentative prend la forme d’une distinction entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiements, tous les crédits quelque soit la nature de la dépense concerné (fonctionnement, personne, investissement) sont votés d’une part en AE et d’autre part en CP.

Les AE retracent la capacité d’engager juridiquement l’Etat et le CP représentent le volume de trésorerie nécessaire dans l’année pour répondre aux engagements figurant dans les AE.

Donc l’autorisation d’engagement peut porter sur plusieurs exercices tandis que le CP ne peut porter que sur l’exercice concerné.

Donc la présentation des crédits en AE et CP va permettre d’insérer la dépense publique dans un cadre pluriannuel tout en respectant le principe d’annualité.

Ils retracent les dépenses et les ressources des services qui ne disposent pas d’une personnalité juridique propre.

Mais il y a une autonomie financière qui est en fait concrétisée sous la forme d’une individualisation des opérations financières qui vont être isolées, distinctes du budget général donc des autres opérations, il s’agit souvent de l’activité d’un service consistant à vendre des biens ou à offrir des prestations de services moyennant le paiement d’une somme d’argent.

Les budgets annexes ne peuvent être prévus que par une loi de finances et ils sont votés budget annexes par budget annexes et non pas globalement.

Auparavant il existait 6 budgets annexes il n’en existe plus que deux, le budget annexe contrôle et exploitation aériens qui remplace le budget annexe de l’aviation civile et le budget annexe intitulé publications officielles et informations administratives qui remplace l’ancien budget annexe du journal officiel.

Ces deux budgets font l’objet de deux missions différentes.

La loi de finances comprend en réalité trois catégories de budgets et comptes, on trouve d’abord le budget général, ensuite les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor.

* Le budget général c’est sans doute la partie la plus importante de la loi de finances puisque le budget général retrace les dépenses et les ressources des services publics administratifs de l’Etat à l’exception des recettes affectées par la loi de finances à certaines dépenses notamment dans le cadre des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor.

- Le vote de la seconde partie de la loi de finances va porter en premier lieu sur le budget général de l’Etat qui représente environ 85% du volume de la loi de finances.

Avant la LOLF on distinguait les services votés et les mesures nouvelles. Les services votés représentaient en fait le minimum de dotation que le gouvernement jugeait indispensable pour poursuivre l’exécution du service public dans les mêmes conditions que l’année précédente.

- Pour simplifier il s’agissait en fait de la reconduction de crédit et les mesures nouvelles ça constituait des réformes, des nouveautés.

Aujourd’hui la discussion va se faire par mission en distinguant à l’intérieur des missions chacun programme. Aujourd’hui la discussion de ce budget général se fait autour de ces missions, on a 34 missions et 132 programmes pour le budget général.

Il nous dit que le PLF de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci en première lecture sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion du dit PLF.

* Cet article 41 va permettre en fait de revaloriser la loi de règlement qui doit avoir été votée en première lecture et cela va permettre, imposer, au parlement et donc au Gouvernement d’examiner et de voter le projet de loi de règlement de l’année n- 1, ce qui n’était pas toujours le cas auparavant.

On a qualifié cet impératif de chainage vertueux, c’est en fait une technique qui permet une évaluation et un contrôle parlementaire de la performance et ce chainage entre dans le langage de la LOLF dans ce qu’on appelle le cycle de la performance et ce chainage vertueux prend la forme suivante, il y a une articulation dans le temps des différents textes en matière budgétaire, d’abord avant le trente juin de l’année, doit être déposé le projet de loi de règlement de l’année ou concernant l’année précédente.

- En juin 2008 il y a eu un DOB concernant l’année 2009, en septembre de l’année 2008 il y a le vote de la loi de règlement concernant l’année précédente, et octobre jusqu'à décembre de l’année on a la discussion du projet de loi de finances pour l’année à venir. Donc l’année n+1, auquel il faut ajouter la loi de finances rectificative de fin d’année.

L’article 41 de la LOLF qui impose le vote en 1ère lecture de la loi de règlement présente un inconvénient, l’impossibilité d’adopter le PLF dans les délais prescrit par l’article 47 de la Constitution, et il reviendra peut être au Conseil constitutionnel de préciser la portée de cet article 41 de la LOLF et de cet obligation de vote en première lecture de ce projet de loi de règlement.

* Le second élément c’est le vote de la première partie de la loi de finances avant la seconde partie, c’est l’article 42 de la LOLF qui nous dit que la seconde partie de la Loi de finances de l’année et si il y a lieu des Projet de Lois de finances rectificatives, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l’adoption de la première partie.

Le conseil interprète cette disposition contenue dans l’article 40 de l’ordonnance de 1959 en lui accordant un peu de souplesse puisqu’il exigeait que soit adopté les dispositions de la première partie qui constitue sa raison d’être et sont indispensables pour qu’elle puisse remplir son objet. Décision du 24 Décembre 1979 110 DC.

- On peut considérer que constitue les éléments essentiels de la première partie, l’article d’équilibre qui clôture cette première partie et l’article qui autorise la perception des recettes fiscales notamment c’est à dire l’article 1er de la loi de finances.

- Cette distinction entre les deux parties qui est posée par l’article 42 désormais de la LOLF s’explique essentiellement par le fait que la première partie fixe en fait dans l’article d’équilibre les plafonds des dépenses et des recettes budgétaires, c’est à partir de ces plafonds de dépenses et de recettes qu’ensuite seront ventilés les crédits notamment dans la deuxième partie de la loi de finances au sein des différents budgets et des différents comptes de l’Etat.

- Cette première partie de la loi de finances constitue la manifestation contemporaine de l’ancienne loi des maxima, une loi qui remonte à 1948 et qui consistait à voter avant la loi de finances une loi qui fixait les maximas de dépenses et de recettes.

L’ordre de la discussion et du vote, c’est à dire comment ce PLF va être discuté et adopté par le Parlement, plusieurs points sont importants

D’abord un délai d’examen en première lecture du PLF, qui se situe entre 55 et 60 jours et qui se divise, se répartissent entre l’assemblée nationale et le sénat, l’assemblée nationale est saisie en premier lieu (article 39 de la constitution) du PLF et elle dispose d’un délai de 40 jours pour examiner le projet de loi de finances en première lecture, la raison qui est avancé c’est tout simplement qu’a l’origine les chambres basses étaient représentantes des contribuables.

Aujourd’hui l’explication tient au mode de scrutin.

Le sénat pour la première lecture dispose soit de 20 jours pour examiner le projet, soit de 15 jours si l’assemblée nationale ne s’est pas prononcée sur le projet de loi de finances (article 40 de la LOLF).

Il est prévu que dans ce cas puisque l’assemblée n’a pas adoptée le PLF le sénat est saisi du texte initialement présenté par le Gouvernement, le cas échéant modifié par les amendements votés par l’assemblée nationale, lequel éventuellement à pu être modifié par les amendements adoptés par l’assemblée nationale (article 40 alinéa 3 de la LOLF).

* Ensuite il y a des délais concernant l’adoption définitive du PLF, ces délais varient entre 15 et 10 jours puisqu’il faut au total une procédure intégrée dans un délai global de 70 jours, en pratique cette période dure 8 jours et elle permet en fait les navettes entre l’assemblée et le sénat et la réunion de la CMP puisqu’en matière de loi de finances l’urgence est de droit.

Les délais d’adoption : article 47 de la Constitution et 40 de la LOLF

-> La question des délais d’adoptions qui sont prévus par les articles 47 de la Constitution et articles 40 de la LOLF, ces délais donnent au parlement un délai global de 70 jours pour adopter, il en résulte que la procédure budgétaire va être principalement organisé pour respecter ce délai de 70 jours .